COMPRENDIENDO AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DEL BRASIL. PRIMERA PARTE: FUERZAS IDEOLÓGICAS.

Código Fecha Clasificación Origen
09BRASILIA177 11 de febrero de 2009 Confidencial Embajada en Brasilia

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RR RUEHRG
DE RUEHBR #0177/01 0421928
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DESDE EMBAJADA DE ESTADOS UNIDOS EN BRASILIA
PARA RUEHC/SECSTATE WASHDC 3528
INFO RUEHAC/EMBAJADA DE ESTADOS UNIDOS EN ASUNCION 7371
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RUEHRI/AMCONSUL RIO DE JANEIRO 7253
RUEHSO/AMCONSUL SAO PAULO 3516
RHEHNSC/NSC WASHDC
RUEKJCS/SECDEF WASHDC
RHMFISS/CDR USSOUTHCOM MIAMI FL//SCJ2-I/J5/HSE/DIA REP//

C O N F I D E N C I A L SECTION 01 OF 05 BRASILIA 000177

SIPDIS

STATE FOR WHA, IIP

E.O. 12958: DECL: 02/10/2019
TAGS: PREL PGOV ECON OIIP BR
TEMA: COMPRENDIENDO AL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DEL BRASIL. PRIMERA PARTE: FUERZAS IDEOLÓGICAS.

REF: A. 2008 SAO PAULO 497
¶B. 2008 RIO DE JANEIRO 236
¶C. 2008 BRASILIA 1636
¶D. 2008 BRASILIA 1637
¶E. 2008 BRASILIA 1638
¶F. 2008 BRASILIA 1418
¶G. BRASILIA 103
¶H. BRASILIA 0068
¶I. 2008 STATE 115233

Classified By: Ambassador Clifford M. Sobel, Reason 1.4 (b) and (d)

1. (C) Resumen. Como Brasil tiene un lugar cada vez más destacado en el escenario internacional, su Ministerio de Relaciones Exteriores, conocido mejor como Itamaraty después de la construcción de su edificio sede, se encuentra bajo la influencia de cuatro grandes personalidades cuyas ideologías le están dando forma a las prioridades de su política exterior y a la interacción con los Estados Unidos. En los últimos seis años, el esfuerzo relativamente pragmático del Presidente Lula para ampliar el alcance de Brasil a un grupo cada vez mayor de países, incluyendo a los Estados Unidos, se ha aplicado de manera diferente por los tres principales actores de la política exterior del gobierno brasilero: el nacionalista Ministro de Relaciones Exteriores, Celso Amorim, el Secretario General anti-estadounidense (Viceministro de Relaciones Exteriores) Samuel Pinheiro Guimaraes, y el académico de izquierda, Asesor Presidencial de Política Exterior, Marco Aurelio García. Junto al Presidente Lula, los tres han llevado al Ministerio de Relaciones Exteriores en poco habituales y a veces diferentes direcciones.
2. (C) La salida del Viceministro de Relaciones Exteriores, Guimaraes, en noviembre de 2009 y una nueva administración en enero de 2011 muy probablemente vuelvan a modificar la ideología y prioridades de la política exterior del Gobierno de Brasil. Como buscamos ampliar y profundizar nuestra relación con Itamaraty, la dinámica ideológica hace de Itamaraty a veces un compañero frustrante. Aún así, hoy existe la oportunidad de avanzar hacia adelante, trabajando con otras instituciones brasileras, y formando las opiniones de un gran grupo de jóvenes diplomáticos, más pragmáticos, y más orientados de forma global, quienes se convertirán en expertos. El Párrafo 16 contiene dos propuestas enviadas y se está estudiando activamente. (Nota: Este es el primero de tres cables que analizan los factores que influyen en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil. Un segundo tratará las trabas institucionales que afectan a Itamaraty. Y un tercero analizará las luchas interinstitucionales que poco a poco erosionan la política exterior prioritaria de Itamaraty; véanse también los párrafos 13 y 14 de abajo. Fin de nota.) Fin del resumen.

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Presidente Lula: el izquierdista pragmático
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3. (C) El presidente Lula llegó al poder el 2003 con poca experiencia en asuntos extranjeros y un amplio acercamiento de izquierda a asuntos internacionales en el cual los países más desarrollados se oponen a los países menos desarrollados en el escenario mundial. En la práctica, sin embargo, Lula ha demostrado un don para la personalización de la política exterior a través de contactos con líderes extranjeros y una inclinación por sostener un enfoque más pragmático que ideológico para el trabajo con otros países. Como consecuencia de ello, Lula ha delineado significativamente los resultados de la política exterior de Brasil, ya que sus buenas relaciones de trabajo con líderes de todo el espectro político han ayudado a aumentar y mantener la influencia brasilera, al tiempo que preparan el camino para la cooperación más estrecha entre Brasil y un creciente número de actores mundiales, incluido los Estados Unidos. Pero sigue habiendo una tensión notable entre las acciones de Lula y su retórica, que a menudo lleva a una repartición: Norte-Sur, "nosotros contra ellos". Esta tensión mantiene al filo a Itamaraty, y ha abierto la puerta para que Amorim, Guimaraes, y García formulen y apliquen la política exterior del Brasil de diferentes maneras.

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’Tres Ministros de Relaciones Exteriores´ hacen diplomáticos infelices
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4. (C) La mayoría de los analistas coinciden en que Lula no es el principal arquitecto de la visión de la política exterior de su administración, ni el supervisor principal de su aplicación. En este sentido, nuestros contactos casi en su totalidad citan al Ministro de Relaciones Exteriores, Amorim, al Secretario General, Guimaraes, y al Asesor García casi como iguales en lo que se refiere a su influencia en la determinación de las líneas generales y ámbito de aplicación de la política exterior de Brasil. Los tres son de izquierda en su ideología base, pero cada uno ha adquirido un papel específico de liderazgo, que acerca su trabajo con enfoques distintos, lo relaciona de una manera diferente al Presidente Lula, y recibe el apoyo de bases distintas. Cada uno ha forjado su propio nicho de la política exterior: el comercio, las relaciones con países desarrollados, los asuntos multilaterales, África y el Oriente Medio para Amorim; cuestiones político-militares, las relaciones con algunos países en desarrollo, y el trabajo interno del Ministerio de Relaciones Exteriores para Guimaraes; y América del Sur y los países de izquierda en América Latina y en otros lugares para García. El resultado es una visión un tanto inconexa y la aplicación de una política exterior de Brasil que puede conducir a la frustración por parte de los diplomáticos brasileños.

5. (C) En donde los intereses de estos tres consejeros coincidían en sus puntos de vista, la dirección de Brasil ha sido inequívoca: priorizar la integración política regional, profundizar las relaciones con las economías emergentes (por ejemplo, a través de las BRIC´s y el foro IBSA - India, Brasil, Sudáfrica), la ampliación de las relaciones Sur-Sur (por ejemplo, Estados Árabes-Sur América, América del Sur-África, y foros de toda América Latina), y aumentar el diálogo con otras potencias regionales (Irán, Venezuela, China, Corea del Norte) para resaltar la posición de amigo tanto de los Estados Unidos como de sus adversarios. Ninguno de los tres admite que no hay ningún interés o esfuerzo en dejar las relaciones con Europa y los Estados Unidos en un segundo plano, pero la dotación de personal de las misiones extranjeras de Brasil parece así demostrarlo (ver septel). Sin embargo, existe un creciente debate entre la élite no gubernamental en política exterior en Brasil (ver A y B), y la considerable oposición del sector privado, en relación a la prudencia de lo que ampliamente se reconoce como un fuerte enfoque Sur-Sur. Este debate expresa públicamente el malestar que muchos diplomáticos manifiestan en privado respecto a la orientación de la política exterior de Brasil bajo la dirección de Lula. Los diplomáticos nos dicen que la inclinación de izquierda a la política ha resultado en "el exilio", ya sea en el extranjero o a nivel interno fuera de Itamaraty (en las universidades, por ejemplo), el auto-exilio en el extranjero, o la jubilación anticipada para los colegas más antiguos.

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El Ministro de Relaciones Exteriores, Amorim: un nacionalista de izquierda.
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6. (C) Para todas las críticas de ex-altos diplomáticos a la política exterior de Lula, - que son constantes, públicas, y generalizadas – el Ministro de Relaciones Exteriores Amorim es uno de los suyos, un diplomático de carrera respetada inmerso en el nacionalismo tradicional de Itamaraty. Históricamente, esto se expresó en oposición a los Estados Unidos, y sigue siendo sin duda cierto que, dentro de América del Sur, Itamaraty se opone casi sin excepción a las iniciativas regionales que involucran a los Estados Unidos. Cuando los Estados Unidos se encuentra en discusión, en la visión de Itamaraty, Brasil no puede encabezarla. Esto puede explicar por qué Itamaraty sigue estando tibia en relación con la Cumbre de las Américas, ha rechazado la cooperación con nosotros en biocombustibles en Sud América, y ha puesto en marcha una serie de iniciativas en América del Sur que no incluyen a los Estados Unidos. Las más recientes Cumbres de Bahía, en diciembre de 2008 (ref. C, D, E), incluida la primera reunión de los jefes de Estado y de gobierno de América Latina y el Caribe, representa un esfuerzo por parte de Brasil de ampliar el alcance de su liderazgo en

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la región, sin tener que desempeñar un papel secundario a los Estados Unidos.

7. (C) Sin embargo, de acuerdo con el más reciente trabajo de Amorim como Ministro de Relaciones Exteriores, el nacionalismo de Itamaraty ha experimentado un cambio sutil. (Nota: Amorim también se desempeñó como Ministro de Relaciones Exteriores durante 18 meses bajo la presidencia de Itamar Franco, 1993-1994. Es Ministro de Lula desde el año 2003. Fin de nota.) Durante los últimos años, un mayor y a veces casi visceral antiamericanismo ha dado paso a un creciente deseo de tener un lugar entre los actores globales para afrontar los problemas mundiales, para ser y ser percibido como un igual a Europa, China, India, Japón y los Estados Unidos en el escenario mundial (Referencia F).
Las expresiones más notables de esta tendencia han sido la renovada primacía dada al esfuerzo de muchos años de Itamaraty para lograr un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, un papel constructivo y comprometido en las negociaciones de la OMC (bajo la presión del sector privado de Brasil), el interés en participar en el proceso de paz en Oriente Medio, y la más reciente participación activa en los debates sobre la crisis financiera mundial. En comparación con Guimaraes y García, la perspectiva izquierdista de Amorim tiende a ser contenida por el cuidado tradicional de Itamaraty por las sutilezas diplomáticas y un respeto casi reverencial por la reciprocidad y el multilateralismo. La reciente decisión de Brasil de conceder el estatus de refugiado a un terrorista italiano (Referencia G), por ejemplo, claramente fue otorgada por el Ministro de Justicia por razones ideológicas, y casi con seguridad sin el consentimiento de Amorim.

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El Secretario General Guimaraes: el izquierdista anti-americano
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8. (C) Un ex diplomático dijo a PolCouns que el Secretario General Guimaraes, un diplomático de carrera que fue dejado de lado por el Presidente Cardoso, debe su influencia e independencia por haber sido la primera elección del Partido de los Trabajadores (PT) para el Ministerio de Relaciones Exteriores después de que Lula fuera elegido. Guimaraes creía que él no era ratificable y le sugirió a Amorim ser el Secretario General - un movimiento que el PT hizo, pero que requirió que el Congreso aprobara una exención, ya que Guimaraes no había sido embajador, un requisito legal para ocupar el cargo. Junto con conexiones familiares (la hija de Guimaraes está casada con el hijo de Amorim), esta historia podría explicar su autoridad descomunal y autonomía sustancial.

9. (C) Guimaraes es un anti-americano virulento y anti- primer mundo en general, ha defendido posiciones extremas - por ejemplo, que para ser tomada en serio en la escena mundial Brasil debía desarrollar armas nucleares - y como funcionario de más alto rango encargado de asuntos del personal, emitió una lista necesaria de lectura de libros anti-americanos que sólo últimamente se ha moderado. Ha sido acusado por antiguos y actuales diplomáticos de utilizar requisitos ideológicos para las promociones de cargos. Y se lo conoce por haberse desvivido en provocar y paralizar iniciativas de los países de EE.UU. y Europa. Asuntos político-militares, que son gestionados en gran medida fuera de su oficina, y temas contra el crimen/contra la droga (manejados por él hasta principios de este año y aún sujetos a su influencia) siguen siendo dos de las áreas más difíciles para la cooperación bilateral a nivel de políticas, con iniciativas constantemente estancadas o bloqueadas por Itamaraty. De acuerdo con diplomáticos europeos y canadienses, nuestros problemas con Guimaraes no son únicos, y ellos están a la espera con tanto entusiasmo como nosotros de su jubilación obligatoria en noviembre de 2009, cuando cumpla 70 años.

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El Asesor García: el académico de izquierda
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10. (C) Muchos contactos, incluyendo el más reciente Ministro de Defensa Nelson Jobim (referencia H), nos dijo que Marco Aurelio García es uno de los más cercanos asesores del Presidente, y disfruta de una

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larga relación personal con él y ejerce una gran influencia. Académico de izquierda y miembro de mucho tiempo del PT, García ha apoyado relaciones más estrechas con los gobiernos de izquierda la región y más allá, así como la priorización de las relaciones Sur-Sur. Hablando con estadounidenses, él tiende a expresar puntos de vista negativos de Estados Unidos así como bromas bondadosas del pasado ("Cuando yo era jóven, solíamos llamar a la OEA el Ministerio de las Colonias de los EE.UU."; "Cuando yo era joven, la broma era: "¿Por qué los Estados Unidos nunca tuvieron un golpe de Estado? Porque no tienen una Embajada Americana.!"). En la actualidad, él ha tomado el enfoque pragmático del Presidente Lula en la política exterior, lidiando con los Estados Unidos y otros países no izquierdistas con el fin de alcanzar los objetivos de Lula. Desde el nuevo Gobierno de los EE.UU., él ha sido enfático en divulgar el gran deseo de Lula a reunirse en breve con el presidente Obama.

11. (C) la influencia de García como el asesor de mayor confianza de Lula en asuntos de política exterior no ha disminuido a pesar de las duras críticas de la elite en política exterior de Brasil por ser demasiado "blando" con sus vecinos, que temporalmente le ha dado a Itamaraty la delantera en la gestión de la avalancha de problemas entre Brasil y Bolivia, Ecuador, Paraguay y Argentina a finales de 2008. García mantiene el liderazgo en los contactos con los gobiernos de izquierda de América del Sur, y donde no es el portavoz del alcance de Brasil a países como Cuba, Sudáfrica, Irán y Rusia, apoya plena y activamente en el avance de esas relaciones.

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Comentario: Preparados para el Desafío... y el Cambio
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12. (C) Las fuerzas ideológicas que actualmente dominan Itamaraty implican que, en el corto plazo, el Ministerio de Relaciones Exteriores seguirá representando un desafío para el compromiso de EE.UU. en muchas cuestiones. Por lo menos hasta el final del gobierno de Lula, la inclinación ideológica en determinadas políticas claves restringirá la cooperación en algunas áreas. La búsqueda de iniciativas con Brasil - y en particular aquellas no deseadas por los diseñadores de la política exterior - seguirá necesitando una importante inversión de tiempo, preparación estratégica, y esfuerzo para superar los aires ideológicos, la inercia burocrática, y las prioridades más urgentes (véase también septels).

13. (C) En particular, a pesar de que Itamaraty seguirá siendo un actor importante en casi todas las iniciativas e intereses de EE.UU. en Brasil, el camino a seguir con el Gobierno de Brasil en gran medida significará trabajar con otros actores importantes también. En primera instancia, esto implica a la Presidencia, ya que Lula ha dejado claro su interés en el desarrollo de una más estrecha relación con los Estados Unidos y García, su más cercano asesor, es el más confiable en reflejar sus puntos de vista. En segundo lugar, trabajar con otros ministerios del gobierno y organismos que actuarán como promotores de una cooperación más estrecha. Por último, involucrarse más con el Congreso, el Poder Judicial, los gobernadores y actores no gubernamentales y el sector privado en particular, que por lo general apoyan el trabajo con los Estados Unidos y a menudo tienen la capacidad de influir en las decisiones a favor de nuestras iniciativas.

14. (C) La construcción de coaliciones de apoyo con otros actores brasileños como una forma de superar la oposición del Ministerio de Relaciones Exteriores es una prueba estratégica: en el canje de deuda en la Ley de Conservación de los Bosques Tropicales, la mejora de las condiciones de las visas, en nuestro NAS LOA, en aviación civil, en la cooperación para la defensa y para los biocombustibles, en el intercambio de información, en el cambio climático, y en una serie de otras cuestiones, el desarrollo de iniciativas y el trabajo con otros actores más allá de Itamaraty han sido elementos fundamentales de nuestro éxito. Últimamente las excelentes relaciones con el Ministerio de Justicia,

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la Policía Federal, y la Presidencia fueron cruciales para superar la negativa de último momento del Ministerio de Relaciones Exteriores para expedir visas a los agentes de la DEA preparados para su transferencia de Bolivia a Brasil (ver septel). Creemos que el conseguir cooperación brasileña en los temas de cambio climático y seguridad energética del hemisferio dependerá también en gran medida de trabajar de cerca con actores distintos a Itamaraty.

15. (C) A largo plazo, a la luz de los actuales esfuerzos del Gobierno de Brasil para adaptarse a una mayor participación a nivel mundial, esperamos que los altos responsables políticos de Itamaraty sigan ampliando la gama de temas en los que se sienten cómodos trabajando en conjunto con los países industrializados. Durante la próxima década, la vieja generación de diplomáticos, que todavía a menudo definen sus intereses como potencia regional en oposición a los Estados Unidos, será sustituída por un gran grupo de jóvenes, más pragmáticos, y más orientados globalmente. El reconocimiento de por lo menos algunos altos funcionarios de Itamaraty de que no han hecho un buen trabajo de formación "americanista" y que entienden la sugerencia de los Estados Unidos de la posibilidad de que haya una mayor apertura a las nuevas iniciativas en este frente, especialmente tras la salida de Samuel Guimaraes en 2009. La apertura puede aumentar aún más el 2011 si el gobierno de Lula es sustituido por uno con menor carga ideológica de los hacedores de políticas de alto nivel.

16. (C) Post considera que es fundamental influir en la nueva generación de diplomáticos de Brasil, a los que nosotros generalmente encontramos más accesibles, aunque al mismo tiempo fuertemente nacionalistas, y más dispuestos a considerar los intereses communes de la cooperación Estados Unidos - Brasil. Entre las nuevas opciones a corto plazo, estamos estudiando la posibilidad de establecer con mayor regularidad programas de ponentes y video conferencias con Rio Branco para promover el compromiso entre sus diplomáticos aprendices, los diplomáticos de EE.UU. y otros interlocutores. Dependiendo de cómo se recepcione, podríamos considerar establecer un grupo de "jóvenes diplomáticos" autorizados para contactarse y vincularse con diplomáticos de EE.UU.. Post también se enteró que los franceses instituyeron un programa de intercambio diplomático con Itamaraty el 2008, similar a nuestro Programa de becas Diplomáticas Transatlánticas, y ahora tienen un diplomático trabajando en el Departamento de Europa de Itamaraty. Pensamos que una propuesta similar podría ser una manera valiosa tanto para tantear las posibilidades para la cooperación y, si se implementa, para tener una mayor comprensión sobre el funcionamiento de este Ministerio clave y brindarles a los diplomáticos brasileños una mayor comprensión de cómo el gobierno de los Estados Unidos ejecuta la política exterior.

SOBEL